Révision constitutionnelle : Les « limites structurelles » de l’arrêt de la CEDEAO selon Dandi Gnamou
Lors du colloque international de Lomé sur les juridictions régionales, la juge constitutionnelle béninoise a livré une analyse sans concession de l'arrêt du 29 janvier 2026. Entre fondements juridiques fragiles et résistance des ordres constitutionnels, le contrôle communautaire révèle ses angles morts.
La scène se déroule à l’auditorium de l’Université de Lomé, en ce 29 octobre 2026. Le colloque international initié par le Centre de Droit Public (CDP) bat son plein depuis quelques heures. Devant, une voix autorisée du droit public africain expose, développe et précise. Dandi Gnamou est Professeure titulaire, agrégée de droit public, juge à la Cour constitutionnelle du Bénin et Présidente de la Haute Cour de Justice. Un thème au menu : « Les limites du contrôle des révisions constitutionnelles par la Cour de justice de la CEDEAO ». Une intervention très attendue, alors que l’arrêt n°ECW/CCJ/JUD/01/26 du 29 janvier 2026 qui a qualifié la révision togolaise de « changement anticonstitutionnel de gouvernement » continue d’agiter le débat juridique et politique.
Et d’emblée, Dandi Gnamou pose le décor philosophique et politique de la controverse. Elle cite Patrice Talon, pour qui « chaque peuple a le droit de faire ce qui est bon pour lui sans chercher à satisfaire les exigences et les leçons de morale des autres ». Plus incisif encore, elle convoque un auteur selon lequel « le droit du dernier mot est l’équivalent civil de l’infaillibilité pontificale ». Une manière de souligner que « la révision est traditionnellement présentée comme l’acte le plus intentionnellement souverain qui soit et donc qu’un juge communautaire puisse en connaître ne va pas tellement de soi ».
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Face à ce paradoxe, la juriste formule la question centrale de son propos qui est de savoir si « La Cour de justice de la CEDEAO peut-elle utilement connaître de la conformité des révisions constitutionnelles nationales aux exigences démocratiques régionales sans excéder les limites de sa compétence communautaire ? » La réponse de l’universitaire est technique et sans équivoque. Pour elle, ce contrôle s’exerce dans un cadre « étroitement circonscrit », marqué par deux limites structurelles. La première est l’absence de compétence explicite de la CEDEAO. « La Cour a exercé une compétence sans titre », tranche-t-elle. En effet, aucune disposition du traité de 1993, du protocole de 1991, ni même du protocole de 2005 (qui a fait l’objet de retrait) ne lui attribue le pouvoir d’apprécier la validité d’une loi constitutionnelle.
Dès lors, comment la Cour a-t-elle pu statuer ? Elle a utilisé « un fondement indirect, le contrôle par ricochet », explique Dandi Gnamou. « Le contrôle des révisions n’est atteint que de façon oblique, par la voie du contentieux des droits de l’homme. » La Cour a dû se rabattre sur la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance (CADEG), et plus précisément sur son article 23, pour déduire que toute révision attentatoire aux principes de l’alternance constituait une violation.
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Mais cette méthode emporte une conséquence théorique majeure. « Le juge communautaire ne se substitue pas au juge constitutionnel », martèle-t-elle. La Cour de la CEDEAO n’a pas fait un contrôle de constitutionnalité de second degré, mais une forme de contrôle de conventionnalité. « La Cour ne dit pas que la révision est inconstitutionnelle. Elle dit que l’État, en procédant de la manière dont elle a procédé dans ce contexte, a méconnu […] un engagement international. »
L’absence de pouvoir d’annulation : une limite ontologique
La seconde faille est fonctionnelle. La Cour de justice de la CEDEAO n’est ni une cour d’appel, ni une cour de cassation vis-à-vis des juridictions nationales. Elle ne possède aucun pouvoir d’annulation sur les normes internes des États membres. C’est ce que Dandi Gnamou nomme « une limite ontologique ». Et cela se lit clairement dans le dispositif de l’arrêt du 29 janvier 2026. « La Cour n’a ni annulé la loi constitutionnelle, ni ordonné son retrait, ni prononcé de réparation financière. Elle n’a fait qu’un constat d’illicéité déclaratoire et prospectif », souligne l’intervenante. Une analyse en miroir avec la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) confirme cette limite. A l’en croire, la juridiction de Strasbourg appréhende les effets des dispositions constitutionnelles, mais ne prononce jamais l’annulation d’une révision. « L’annulation d’une norme suppose en réalité une compétence d’annulation laquelle procède de l’ordre juridique qui a conduit cette norme. Ici, ce n’est pas le cas. »
Mais au-delà de la logique juridique, c’est la realpolitik qui rattrape le débat. « Face à ça, une limite claire sur le plan politique, c’est la résistance des ordres constitutionnels nationaux », prévient Dandi Gnamou. L’intervention de la CEDEAO se heurte à l’autonomie des États et à la position de leurs juges constitutionnels. La prémisse de ces derniers est « difficilement réfutable » car le droit de l’intégration n’existe pas en soi dans la constitution, « puisque c’est elle qui autorise la réception ».
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La Cour constitutionnelle du Togo l’a d’ailleurs rappelé avec fermeté. Citant un de ses arrêts, Dandi Gnamou rappelle que même l’acte communautaire « le plus supranational, le plus efficace, est en dessous de la constitution, de manière générale, de l’ensemble du bloc de constitutionnalité et des traités ». L’histoire récente du Bénin offre une illustration frappante de cette impuissance. La Cour africaine des droits de l’homme avait ordonné l’abrogation de la constitution révisée de 2019. « Mais il ne s’est rien passé. La constitution n’a pas été abrogée. »
En refermant son propos, Dandi Gnamou ne nie pas l’importance de la décision du 29 janvier 2026, qui restera comme une étape dans la construction d’une jurisprudence communautaire. Mais elle en révèle toute la fragilité. En l’absence d’un titre de compétence clair et face au principe de souveraineté des États, l’arrêt de la CEDEAO sur le Togo ressemble à un coup d’épée dans l’eau juridique. Un constat sévère, qui pose la question de l’avenir de la justice régionale en Afrique de l’Ouest.
